2013年，在國內外經濟的緩慢復蘇的大環境下，我國工業能源消費總量快速增長，單位工業增加值能耗下降趨緩，完成年度節能減排目標難度很大。展望2014年，隨著國內外經濟發展態勢趨于穩定，我國工業經濟將保持平穩增長，在2013年工業節能目標任務有可能完不成的情況下，節能減排面臨的形勢將更加嚴峻。

一、對2014年形勢的基本判斷

(一)工業經濟平穩增長，但節能減排形勢嚴峻

2013年前三季度，我國經濟顯現出穩中有升、穩中向好的積極變化。1-10月，規模以上工業增加值同比增長9.7%.伴隨著工業經濟的復蘇，工業用電量快速增長(圖1)，1-10月，全國工業用電量31402億千瓦時，同比增長6.6%，增速比上年同期提高3.5個百分點，占全社會用電量的比重為71.7%.

進入2014年，在工業經濟平穩增長的預期下，我國工業節能減排將面臨巨大壓力。首先，國際貨幣基金組織預計2014年全球經濟增長3.6%，將稍高于今年增長水平，總體態勢趨于穩定，中國經濟將保持7%以上的增速，工業作為國民經濟的主體，也將保持較快的增長速度。其次，從工業電力消費彈性系數的變化來看，2013年1-10月，呈逐步上升的態勢(圖2)，單位工業增加值能耗降幅逐步收窄，說明節能減排能力和空間處于下降狀態。一季度單位工業增加值能耗下降7%，二季度為6%，三季度進一步收窄到5%左右，隨著工業經濟的企穩回升，完成今年下降5%的目標任務難度極大，節能減排壓力不可避免會傳導至2014年。

(二)四大高載能行業用電量比重持續下降，結構性節能減排效果逐步顯現

展望2014年，四大高載能行業用電量比重有望繼續保持下降態勢，結構性節能減排效果逐步顯現。首先，從重點用能行業能源消費情況來看，2013年1-10月份，化工、建材、鋼鐵和有色等四大高載能行業用電量總和占全社會用電總量的比重為31.1%，明顯低于去年同期(33%)，隨著產業結構調整的深入推進，預計高載能行業能耗比重2014年仍將保持持續下降趨勢。其次，淘汰落后產能工作按計劃有序推進，工業和信息化部2013年連續公告了三批工業行業淘汰落后產能企業名單，涉及煉鐵、煉鋼、焦炭、鐵合金、電石、電解鋁、銅冶煉、鉛冶煉等19個工業行業，要求有關省(區、市)采取有效措施，力爭列入公告名單內企業的落后產能按時關停，確保按時拆除淘汰，十二五淘汰落后產能目標任務有望提前完成。再次，戰略新興產業進入發展的快車道，近期發布的《中國戰略性新興產業發展報告(2014)》指出，國務院發布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》三年來，我國培育發展戰略性新興產業的宏觀政策環境不斷完善，相關產業規模保持年均15%以上增長，正逐漸成為轉方式、調結構、穩增長的重要力量。

(三)西部地區能源消費繼續保持快速增長，節能減排形勢愈加嚴峻

西部地區用電量增速將在2014年繼續保持快速增長，節能減排形勢將更加嚴峻。根據《各地區2013年前三季度節能目標完成情況晴雨表》，對照各地十二五后三年年均節能任務，前三季度，海南、寧夏、新疆等3個地區預警等級為一級，節能形勢十分嚴峻;廣西、貴州、云南、青海等8個地區預警等級為二級，節能形勢比較嚴峻。與十二五節能工作進度要求相比較，海南、青海、寧夏、新疆等4個地區預警等級為一級，云南預警等級為二級。

宏觀上看，西部地區正處于工業化快速發展時期，東部沿海地區已處于工業化中后期，工業經濟增長西快東慢的格局將在今后一段時期繼續保持。根據各省公布的2013年三季報，增速較快的省份主要集中在中西部尤其是西部，10%幾乎成了東部和中西部的分水嶺。微觀上看，經濟的快速增長必將帶動能源消耗的快速增加，2013年前三季度，西部地區用電保持較高增長，東、中、西和東北地區用電同比分別增長6.4%、6.8%、9.8%和4.4%，其中，西部地區的用電量增速一直保持高位。

(四)應對氣候變化競爭加劇，工業節能減排要求更高

2014年，應對氣候變化的國際競爭將更加激烈。2013年11月11日，《聯合國氣候變化框架公約》第19次締約方會議暨《京都議定書》第9次締約方會議開幕，相關談判取得進展，但各方分歧也難以忽視。對發展中國家落實原有承諾的呼聲，發達國家出現了不同程度的消極態度，其中日本在2013年11月15日宣布2020年排放目標從之前承諾的在1990年基礎減排25%修改為在1990年基礎上排放增加3.1%.歐盟對此表示了失望，但歐盟提高關于2020年之前的減排目標的可能性仍然不大，同時，盡管國際民用航空組織否決了歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案，但歐盟近期又重申了向飛越歐洲空域的外國航空公司征收排放費的議案。

我國總體上仍然處于工業化快速發展時期，但目前二氧化碳排放卻已躍居世界第一位，需要承受的節能減排壓力明顯增大。當前，我國工業發展能耗偏高，要適應當前世界經濟和國際貿易發展的趨勢，應對氣候變化，提升我國工業領域競爭力，十二五后兩年必須繼續提高工業領域的節能減排水平。

(五)落實大氣污染防治行動計劃，主要污染物減排力度空前

大氣污染問題，既有我國仍處于快速工業化中后期、經濟發展方式粗放、產業結構和能源結構不合理的原因，也有靜穩、逆溫等氣象條件的因素，還與大氣污染防控能力薄弱、法制體制機制不完善等有關。為此，國務院研究部署了大氣污染防治十條措施，發布了《大氣污染防治行動計劃》(簡稱《計劃》)，提出經過5年的努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少的目標。

展望2014年，《計劃》將逐步得到貫徹落實，二氧化硫、氮氧化物等主要污染物減排力度也將前所未有。目前，環境保護部已經提出要盡快做好六方面工作：一是聯合5部門印發《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》;二是分解目標任務，起草《大氣污染防治目標責任書》;三是細化配套政策措施，擬定2013年和2014年上半年將出臺的20項配套政策;四是積極做好《大氣十條》宣傳報道工作;五是完善監測預警應急體系，聯合氣象局印發《京津冀及周邊地區重污染天氣監測預警工作方案》;六是強化大氣環境執法監管。

(六)節能環保產業迎來高速發展期，節能環保產品加快推廣應用

加快發展節能環保產業，對拉動投資和消費，形成新的經濟增長點，推動產業升級和發展方式轉變，促進節能減排和民生改善，具有十分重要的意義。為此，國務院發布了《關于加快發展節能環保產業的意見》(簡稱《意見》)，提出通過促進節能環保產業發展水平全面提升、引領社會資金投入節能環保工程建設、推廣節能環保產品、提高節能環保產業市場競爭力、營造有利的市場和政策環境等措施，實現節能環保產業產值年均增速15%以上的目標。

2014年，節能環保產業將在一系列政策措施的推動下加速發展。首先，為落實《意見》，有關部門正在研究制定節能、環保、資源循環利用等產業的重大技術裝備和產品的產業化實施方案，加大節能環保產品的推廣應用力度。其次，隨著國務院關于加強內燃機節能減排有關意見的落實，及工信部節能與綠色專項行動的展開，也將促進我國內燃機、電機和工業鍋爐能效水平的提升。第三，為提升重點行業減排技術水平，環境保護部組織制定并發布了水泥、鋼鐵、硫酸和涉揮發性有機物等產業的污染防治技術政策文件。

二、需要關注的幾個問題

(一)工業結構重化帶動下，能源消費總量難控制

2014年，重工業同比增速仍可能快于輕工業，工業結構重化將繼續拉動工業能源消費總量快速增長，這將影響我國能源消費總量控制目標的實現。從發展趨勢上看，自2012年8月以來連續13個月重工業同比增速快于輕工業。2013年8月份輕重工業走勢明顯分化，重工業較上月回升0.6個百分點，成為帶動整體工業復蘇的主要動力，而輕工業增長則大幅放緩2.4個百分點。同時，重工業能源消耗比重依然偏大。2013年1-8月，重工業用電量占工業用電總量的比重為83.3%，其中化工、建材、鋼鐵、有色等四大高載能行業用電量占工業用電總量的比重為42.7%.

(二)產能過剩現象嚴重，抑制企業節能減排內生動力

部分行業產能過剩矛盾將在2014年繼續影響企業節能減排。根據中國宏觀經濟信息網對3545家企業所在行業產能過剩情況的調查，71%的企業認為目前產能過剩非常嚴重或比較嚴重，企業設備利用率僅72%，比去年低0.7個百分點。同時，產能過剩呈現行業面廣、絕對過剩程度高等特點。由于地方保護和缺乏有效退出機制，過剩產能調整工作進展緩慢，67.7%的企業認為，要消化目前的過剩產能，至少需要3年以上的時間。在工業品價格下行壓力不減且需求難以大幅回升的情況下，工業企業整體利潤改善空間有限，企業效益不好的時候，無資金用于開展節能減排工作，造成工業企業尤其是高耗能企業節能減排內生動力不足。

(三)工業節能減排管理基礎薄弱，影響科學決策效果

主要表現在以下幾個方面：一是能耗統計數據地方與國家不銜接，這與能源計量裝置配備不健全、缺少專業能源統計人員、采用企業自主填報統計數據等有直接關系。我國針對節能減排領域的分析決策主要依靠國家統計局數據，工業行業和企業能源消費的計量、統計數據不足，工業產品單耗等信息難收集，尚未實現工業節能的在線監測，工業用能管理和節能減排政策制定缺乏實時可靠的數據依據。二是能源計量的指標體系尚未建立，全國能源計量的一致性無法保證，對企業節能減排情況無法實施全面的跟蹤監察。三是提升重點行業、重點區域、重點流域清潔生產水平需要更多的政策創新。盡快推廣工業行業成熟清潔生產技術仍需進一步的政策支持，推進和落實有毒有害原料(產品)替代和工業產品生態設計仍面臨一定的困難與挑戰。

(四)節能減排標準滯后，無法滿足工業綠色低碳發展要求

我國現已發布了粗鋼、焦炭、水泥、銅冶煉、輪胎、化工產品等54個國家強制性單位產品能源消耗限額標準，以及30個工業行業的清潔生產評價指標體系。這些標準的出臺，對節能減排、淘汰落后產能的促進作用非常明顯。但是，目前大部分能耗限額標準值偏低，特別是2008年發布的首批22項中的粗鋼、焦炭等，指標已相對滯后。同時，鋼鐵、電解鋁、電池等行業的清潔生產評價指標體系是根據10年前我國相關行業清潔生產水平制定的，部分內容已不滿足行業綠色發展的要求。此外，目前所有工業行業還沒有相應的用水、用地指標。標準的滯后和缺失將嚴重制約節能減排工作的深入推進，無法滿足工業綠色低碳發展要求。

三、應采取的對策建議

(一)控制兩高行業過快增長，嚴格新上項目能評環評

一是盡快修訂兩高產品能耗限額標準，提高標準的限定值及準入值，尤其是2008年發布的首批22項中粗鋼、焦炭等產品，優先啟動其標準修訂工作。二是繼續嚴格控制兩高產品出口，完善加工貿易禁止類和限制類目錄，禁止高耗能、高排放和資源類產品加工貿易。三是加強項目管理，嚴禁核準產能過剩兩高行業新增產能項目，堅決停建兩高行業違規在建項目。四是嚴格節能評估審查和環境影響評價，提高兩高項目準入門檻，新上兩高項目的能效、環保指標要達到國內同行業、同規模領先水平。

(二)化解產能嚴重過剩矛盾，繼續推進結構性節能減排

一是切實落實《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，以鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業為化解產能嚴重過剩矛盾的主要對象，同時指導其他產能過剩行業化解工作，逐步實現相關行業產能規模基本合理、發展質量明顯改善、長效機制有效建立的目標。二是按照工業和信息化部、發展改革委、財政部等部門《關于加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》要求，以鋼鐵、水泥、電解鋁、稀土等行業為重點，推進企業兼并重組，調整優化產業結構。三是工業和信息化主管部門盡快研究制訂工業行業的用水、用地標準，用節能減排要求優化產業結構，促進結構性節能減排。

(三)加快研究制定差異化的節能減排政策

一是研究制定區域工業節能減排差異化政策，在淘汰落后產能、新上項目能評環評以及節能減排技改資金安排等方面，充分考慮東部與中西部的地區差異;二是研究制定工業行業節能減排差異化政策，在節能減排技術裝備推廣、能源消耗和主要污染物排放總量控制等方面，充分考慮重點行業與一般行業的差異;三是研究制定工業企業節能減排差異化政策，節能減排服務、綠色采購、綠色信貸等方面，充分考慮大企業與中小企業的差異。

(四)用信息化手段完善節能減排管理體系

一是要推動工業用能設備ip化，綠色網絡控制協議在鋼鐵、石化、有色、建材等用能行業開展試點應用，總結經驗，不斷完善標準并逐步推廣。二是要建立工業能耗在線監測平臺，完善能源計量和標準體系。運用通用的監測指標體系、規范的數據接口，實現能耗數據實時采集、匯總分析和預測預警等功能，對各地各部門節能減排政策制定、措施落實、資金支持等提供系統支持。三是要在工業重點用能領域和節能環節大力推進數字能源，如智能電機、工業鍋爐窯爐遠程監控系統、能源管控中心、流程工業能源在線仿真系統等。四是實施企業數字能源分級管理，推動企業數字能源朝著更高等級方向發展，從而最大限度提高企業能源利用效率。

(五)加快建立和完善工業節能減排標準體系

一是擴大終端用能產品標準制(修)定的范圍，推動工業設備、家用電器、照明器具、商用設備、交通運輸工具、電子信息通訊產品節能減排標準制(修)訂，促進終端用能產品能源利用效率水平的提高。二是加快生產過程中單位產品能耗限額標準制(修)訂工作，將能耗限額標準從工業重點用能行業擴大到一般用能行業，嚴格執行各種生產工藝、設備和技術的節能減排標準。三是加強工業節能減排配套標準的制(修)訂工作，加快工業節能設計標準、能量平衡標準、能耗測試與計算標準、能源消耗限額標準、節能監測標準、能源審計標準、高效節能產品及裝置標準、節能綜合管理與評價標準的制(修)訂。四是積極推進節能服務標準的制(修)訂，做好節能效果檢驗評估標準、節能減排檢測評價標準的制(修)訂和推廣。